Gemeinschaftsmethode

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Die Gemeinschaftsmethode beschreibt die Art und Weise der politischen und überstaatlichen Entscheidungsprozesse innerhalb der Europäischen Union. Dabei umfasst diese Methode nur die supranationalen Institutionen und nicht direkt die einzelnen Nationen selbst. Diese Institutionen treffen somit die Entscheidungen und verabschieden Gesetze innerhalb der Europäischen Union. Der Begriff selbst geht dabei zurück auf die Europäische Gemeinschaft (EG), in welchen sich diese Arbeitsweise herausgebildet hat. Sie wurde durch die verschiedenen Verträge der Europäischen Union immer wieder angepasst, demokratisiert und gestärkt, um auch in einer stetig wachsenden Gemeinschaft handlungsfähig bleiben zu können.

Geschichtliche Entwicklung

Die Gemeinschaftsmethode entstammt den ursprünglichen Europäischen Gemeinschaften für Kohle und Stahl (EGKS), der Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Atomgemeinschaft (EURATOM). Dabei haben zu Beginn eher die Repräsentanten der Regierung untereinander Entscheidungen getroffen und dem Parlament eher beratende Funktionen übertragen. Mit weiterem Wachstum der Gemeinschaften und steigenden wirtschaftlichen und politischen Erfolg, wurden den europäischen Institutionen durch die Verträge von Maastricht (1993), Amsterdam (1999), Nizza (2003) und Lissabon (2009) mehr und mehr Befugnisse und Entscheidungskompetenzen übertragen. So kam man von intergouvernementalen Entscheidungsformen mehr und mehr ab, hin zu Mehrheitsentscheidungen in einfacher und qualifizierter Form.

Immer wenn Politikfelder durch die Institutionen der Gemeinschaft, auf Grundlage der Verträge der EU, in ihren Wirkungsbereich aufgenommen werden, spricht man von der sogenannten Vergemeinschaftung.

Auf die Verschiedenen Formen der Entscheidungsfindung soll im Weiteren näher eingegangen werden.

Prozess der Entscheidungsfindung

Der Prozess der Entscheidungsfindung beruht, wie der Name bereits sagt, auf der Gemeinschaft selbst und ihren supranationalen Organen. So sind die einzelnen Nationen der Europäischen Union zumindest mittelbar an den Entscheidungen beteiligt. Dabei handeln die einzelnen Organe nachfolgenden Prinzipien:

Abbildung 1: Die sieben Organe der Europäischen Union, Wikimedia Commons contributors (2020)

Der Rat der Europäischen Union, auch Ministerrat genannt, kommen die Fachminister und Fachministerinnen der Mitgliedstaaten für Entscheidungen zusammen. Dabei stimmen sie bei fast allen Entscheidungsfragen mittels der qualifizierten Mehrheit ab. Dies umfasst circa 80% der Entscheidungen zu EU-Rechtsvorschriften.[1] nur bei wenigen Entscheidungen mit der einfachen Mehrheit. In wichtigen Fragen, wie bspw. die gemeinsame Außenpolitik, können sie nur einstimmig Entscheidungen treffen. So werden die Interessen aller Mitgliedsstaaten, unabhängig ihrer Größe und Einwohnerzahl, gesichert.

Die Europäische Kommission ist das Exekutivorgan der Europäischen Union. Ihre Hauptaufgabe ist die Kontrolle der Einhaltung der europäischen Verträge. Diese werden eingeteilt in Gesetzgebungsakte (EU-Verordnungen), Rechtsakte ohne Gesetzescharakter (EU-Richtlinien), sowie die Verträge der EU selbst. Die Europäische Kommission besitzt zusätzlich, als einziges Organ, das Initiativrecht für die Rechtsetzung.

Das Europäische Parlament debattiert und entscheidet über die von Kommission vorgeschlagenen Richtlinien und Verordnungen und verkörpert so das gesetzgebende Organ der Europäischen Union.[2] Dabei prüft es auch die Arbeitsweise der EU und kann diese auffordern bestimmte Rechtsvorschriften vorzuschlagen. Außerdem plant, genehmigt und kontrolliert es den EU-Haushalt, befasst sich mit EU-Bürgerinitiativen und wählt die oder den Präsidenten der EU-Kommission. Dabei stimmt das Parlament grds. mit qualifizierter Mehrheit ab.

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) für die Gewährleistung des europäischen Rechts in allen Mitgliedsstaaten der EU, sowie die Auslegung des europäischen Rechts im Sinne der Verträge und Beschlüsse der EU verantwortlich. Er entscheidet in Rechtsstreitigkeiten zwischen nationalen Regierungen und Institutionen der EU. Dabei können einzelne Länder oder EU-Bürger und EUBürgerinnen, aber auch die Kommission, der Rat der EU und in einigen Fällen auch das Europäische Parlament, Klagen einreichen und/oder Verfahren einleiten.

Der Europäischer Rat[3] ist der Richtungsgeber für die Entscheidungsfindung der Europäische Union. Dieser trifft sich grundsätzlich viermal im Jahr und legt dabei die Ausrichtung der europäischen Politik fest. Dabei hat er keine Befugnis rechtsbindende Vorschriften zu erlassen. Der Rat setzt sich zusammen aus den Staats- und Regierungschefs der Länder und nur diese haben ein Stimmrecht. Er wird einberufen durch den Ratspräsidenten, welcher mit einer Amtszeit von 2 Jahren vom Rat selbst gewählt wird. Er hat die Repräsentationsfunktion für die EU nach außen. Abstimmungen im Europäischen Rat werden grundsätzlich im Konsens, also einstimmig, getroffen. Allerdings können in einigen Fragen auch Entscheidungen mittels der qualifizierten Mehrheit getroffen werden.

Formen der Mehrheitsentscheidungen

Das Prinzip der einstimmigen Entscheidungen oder Konsensentscheidungen ist eindeutig und verständlich. Wobei die qualifizierte Mehrheit in diesem Entscheidungsprozess näher erläutert werden muss. Wann ist eine Mehrheit qualifiziert?

In den Institutionen, in welchen die Mitgliedsländer einzeln vertreten sind, als einzelne Körperschaften agieren und so einstimmig oder mittel der einfachen Mehrheit abstimmen, ist die Stimmenverteilung gleich der abstimmungsfähigen und abstimmungsberechtigen Mitgliedsstaaten.

Um eine Entscheidung mittel der einfachen Mehrheit anzunehmen oder abzulehnen, müssen mindestens 14 der 27 Mitgliedsstaaten in gleicher Weise abstimmen und so eine Mehrheit bilden. Um eine Mehrheit im qualifizierten Abstimmungsverfahren zu bilden müssen mindestens 55% der Mitgliedsstaaten, welche gleichzeitig mindestens 65% der Europäischen Bevölkerung repräsentieren. Betrachtet man die einzelnen Länder, so ist die Wertigkeit der repräsentierten Bevölkerung eindeutig. Weniger eindeutig verhält es sich bei den Repräsentanten im Europäischen Parlament. Betrachtet man hier die einzelnen Abgeordneten der verschiedenen Mitgliedsländer, so repräsentiert

beispielsweise ein Abgeordneter aus Malta circa 66.667 EU-Bürger und Bürgerinnen, wogegen ein Abgeordneter aus Deutschland mehr als 854.000 Bürger und Bürgerinnen vertritt. Wie kommt dieser Unterschied zustande?

Grund für diese unterschiedlich Wertigkeit der Stimmen der Volksvertreter, ist die Stimmenverteilung mittels degressiver Proportionalität. Mathematisch beschreibt diese fallende Proportionalität den Zusammenhang zweier Größen, wobei beim Anstieg der einen Größe die andere Größe nicht im gleichen Maße mit ansteigt.[4] Allerdings hat man auf europäischer Ebene Anpassungen dieser mathematischen Methode vorgenommen, um sie an das politische Ziel

anzupassen. Anderenfalls würden kleiner Länder, wie eben Malta, gerade einmal einen Abgeordneten stellen. So könnte eine Übertragung der nationalen Parteienvielfalt auf europäische Ebene und somit auch die Repräsentation des politischen Willens der europäischen Bevölkerung in Europa nicht gewährleistet werden. Aus diesem Grund kann kein Mitgliedsland innerhalb im Europäischen Parlament weniger als sechs Abgeordnete haben. Außerdem ist es größeren Ländern, wie Deutschland oder Frankreich, nicht möglich mehr als 96 Abgeordnete zu stellen. Auf diese Weise soll der Einfluss kleiner Länder, gemessen an ihrer Einwohnerzahl, trotzdem bewahrt bleiben und zeitgleich soll größere Länder nicht überproportional repräsentiert werden.

Kritik an der Gemeinschaftsmethode

Transparenz

Immer wieder kommt die Kritik auf, dass die Entscheidungen der Europäischen Union nicht transparent seien. Doch solchen Aussagen könne nur mit einem klaren ‚Nein‘ begegnet werden, denn sie seinen schlichtweg falsch. Ein solches Denken und ein solcher Eindruck entstünde nur, aufgrund der geringen Anteilnahme dieser Kritiker an den Entscheidungsprozessen der Europäischen Union[5] und der Arbeitsweise der Gemeinschaftsmethode. Denn nicht zuletzt das Parlament ist sehr danach bestrebt, alle ihre Entscheidungen transparent darzulegen. Hierfür bietet es auch den sogenannten „LEGISLATIVE TRAIN SCHEDULE“.[6] Einen Abfahrts- bzw. Fahrplan der einzelnen Wagons des Entscheidungsprozesses, wobei jeder dieser Wagons für eine Entscheidung, eine politische Positionierung, für ein Gesetz steht. Für eine genaue Unterscheidung und Kennzeichnung, hinsichtlich des Stands des Entscheidungsprozesses oder der Thematik der Entscheidung, gibt es diverse Icons, Kategorien und eine bestimmte Farbgebung. Diese sollen es dem Leser schnell ermöglichen eine entsprechende Differenzierung wahrzunehmen. Hier wird auch eine weitere sehr einfache Grafische Darstellungsmöglichkeit angeboten.[7]

Mitbestimmung

Die Europäische Union wird regelmäßig aus verschiedenen Gründen stark kritisiert. So sei sie intransparent, die Großen und reichen Länder haben zu viel Macht, die kleinen oder wirtschaftlich schwachen Länder sind zu teuer und die EU-Bürgerinnen und Bürger werden nicht berücksichtigt und haben keinen Einfluss auf die Gesetze der EU.[8] Bricht man diese Themen herunter kommt man auf den Kern-Wunsch der höheren Mitbestimmung innerhalb der EU. Dabei ist die Kritik bereits in einigen Punkten haltlos.

Man wünscht sich mehr Mitbestimmung in der Gesetzgebung, ohne eine hohe Wahlbeteiligung vorweisen zu können. Die Rede ist dabei nicht von Ländern wie Belgien oder Luxemburg, welche regelmäßig eine Wahlbeteiligung von rund 90% vorweisen können, sondern gerade von Ländern wie Portugal, Ungarn oder Polen, welche es kaum über die 30% Marke schaffen.[9] Dabei liegen doch gerade hier die stärksten Mitbestimmungsmechanismen der einzelnen EU-Bürger und Bürgerinnen zum Greifen nah. Sie wählen nach den Ihnen bekannten nationalen Regelungen, ihre Volksvertreter und Volksvertreterinnen für das EU-Parlament. Dieses Parlament ist „vollgültiger Mitgesetzgeber mit den Mitgliedsstaaten“ und „die gesetzlichen Regelungen, die [aus den Richtungsentscheidungen der EU-Staatschefs] folgen werden nicht Inkrafttreten, ohne das Europäische Parlament.“[10]

Unter diesem Stichwort der ‚Legitimation‘ kritisieren auch einige Menschen, dass die Entscheidungen der Institutionen der Europäischen Union teilweise auch in den einzelnen Mitgliedsstaaten wirksam werden, ohne dort noch einmal eine mehrheitliche Entscheidung in den nationalen Parlamenten bedarf – teilweise auch ohne dass deren Volksvertreter oder Volksvertreterinnen die Ansichten des europäischen Rechtsaktes teilen. So fühlen sie sich von den Politikern der Europäischen Union nicht verstanden. „Sie glauben, dass die EU-Politiker nicht sehen, welche Probleme es im Alltag gibt. Die Nöte und Bedürfnisse der Menschen würden bei den Entscheidungen zu wenig berücksichtigt.“[11] Dies

Gefühl übergangen worden zu sein oder dass eine Entscheidung nicht legitimiert sei, ist subjektiv, aber eine Tatsache. Eine Tatsache, welche sich in allen nationalen politischen Systemen und auf allen Ebenen widerspiegele. Dabei darf nicht vergessen werden, dass es mindestens auf politische Ebene üblich ist, dass Entscheidungen nach bestimmten, verfassungsmäßig festgelegten Regeln, denen allen Akteuren zugestimmt haben, mehrheitlich getroffene Entscheidungen gefällt werden. „Und das Charakteristikum von Mehrheitsentscheidungen ist, dass man sich [auch] in der Minderheit befinden kann.“[12]

Dennoch bietet die Gemeinschaftsmethode somit auch immer wieder Angriffsfläche für Kritik, denn die national legitimierten Regierungen können nicht in allen Organen und nicht nur ihre Interessen durchsetzen. Sie müssten sich nicht nur auf nationaler, sondern auch auf europäische Ebene mit oppositionellen Positionen auseinandersetzen.

So ist es vermutlich leichter die getroffenen Entscheidungen auf Basis der eigenen Regierungsarbeit zu rechtfertigen, als sich mit der Tatsache auseinanderzusetzten, dass die Wahl eines nationalen, mit der eines europäischen Volksvertreters unterscheiden können. Aufgrund dessen begrüßen einige Akteure der Europäischen Union Bestrebungen mehr Entscheidungen auf intergouvernementaler Ebene zu klären.

Wertigkeit der Stimmen

Wie zuvor bereits angesprochen steht auch die unterschiedliche Wertigkeit der Stimmen von Abgeordneten im Parlament der Europäischen Union immer wieder in der Kritik oder sorgt für Unverständnis. So sehen die Einen die kleineren Länder als überproportional vertreten und die anderen fürchten auf politische Entscheidungen keinen oder nicht ausreichend Einfluss nehmen zu können. Grund hierfür ist die, wie zuvor erwähnt, nicht stringent mathematisch ausgeübte Verteilung der Stimmen nach der degressiven Proportionalität.

Natürlich hat dies seine Gründe, auf welche bereits eingegangen wurde. Allerdings gibt es auch andere Maßnahmen, um den Repräsentanten in möglichst gleichwertiger Weise ihre Wählerstimmen zuzuordnen. Eine andere gängige Methode der Stimmenverteilung ist die Quadratwurzelgesetz von Penrose. Dies forderte beispielsweise auch Polen im Zuge der Verhandlungen zum Vertrag von Lissabon 2007. Diese Forderung war allerdings erfolglos.[13] Bei der Methode von Penrose könne man den Wert der Stimme proportional zur Quadratwurzel der Höhe der jeweiligen Bevölkerungszahl bestimmen.[14] Auch die Nichtregierungsorganisation International Network for a United Nations

Second Assembly (INFUSA) hat sich mit dieser Methode im Bezug auf die Stimmenverteilung in den Vereinten Nationen (UN) auseinandergesetzt. Sie kamen zu dem Ergebnis, dass diese Methode „mehr als einen pragmatischen Kompromiss“ sei und das Penrose zeige, dass „die Quadratwurzel-Methode jedem Wähler in der Welt einen gleichberechtigten Einfluss auf die Entscheidungsfindung in einer UN“ geben würde.[15]

Unionsmethode

Seit des Vertrags von Lissabon, welcher versuchte der drohenden politischen Entscheidungs- und Handlungsunfähigkeit der EU, aufgrund der anstehenden Ost-Erweiterungen, zu begegnen, standen die politischen Organe immer mehr in der Kritik. Neben den zuvor genannten Problempunkten, kam es immer wieder zu Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Staatsvertretern im Europäischen Rat und den Volksvertretern im Europäischen Parlament und der Europäischen Kommission.[16] Diese Streitigkeiten kritisierte Angela Merkel in einer Rede vor dem Europakolleg in Brügge am 02.11.2010.

Dabei meinte Sie, dass in Gemeinschaftsmethode in Krisenzeiten durch die Unionsmethode ergänzt werden müsse. Hierbei sollen die EU-Mitgliedstaaten in konsensorientierter Zusammenarbeit der jeweiligen Regierungen untereinander Entscheidungen und Regelungen treffen. Es handelt sich also um eine intergouvernementale Kooperation der Regierungsvertreter und -Vertreterinnen. Bekannt wurde diese Maßnahme vor allem durch die Eurorettungspolitik der EU-Mitgliedsstaaten[17], aber auch zuletzt durch ihre Zusammenarbeit zur Bewältigung der Corona-Krise.

Literaturverzeichnis

Bundeszentrale für politische Bildung: Die EU in der Kritik: Ist die EU undemokratisch organisiert? – Interview mit Hartmut Marhold, URL: https://www.bpb.de/mediathek/182493/die-eu-in-der-kritikist-die-eu-undemokratisch-organisiert vom 25.06.2020.

Bundeszentrale für politische Bildung: Unionsmethode, URL: https://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/das-europalexikon/177323/unionsmethode vom 25.06.2020.

EURACTIV Deutschland: Merkel kritisiert EU-Parlament und Kommission, URL: https://www.euractiv.de/section/wahlen-und-macht/news/merkel-kritisiert-eu-parlament-undkommission/ vom 25.06.2020.

European Parliament: Ergebnisse der Europawahl 2019, URL: https://europarl.europa.eu/electionresults-2019/de/wahlbeteiligung/ vom 25.06.2020.

European Parliament: LEGISLATIVE TRAIN SCHEDULE, URL: https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-european-green-deal/table-view/05-2020 vom 25.06.2020.

European Parliament: LEGISLATIVE TRAIN SCHEDULE – Train View, URL:https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-european-green-deal/table-view/05-2020 vom 25.06.2020 .

Europäische Union: Die Ratsformationen, URL: https://www.consilium.europa.eu/de/councileu/configurations/ vom 25.06.2020.

Europäische Union: Europäischer Rat, URL: https://europa.eu/european-union/abouteu/institutions-bodies/european-council_de vom 25.06.2020.

Europäische Union: Europäisches Parlament, URL: https://europa.eu/european-union/abouteu/institutions-bodies/european-parliament_de vom 25.06.2020.

F.A.Z. – Frankfurter Allgemeine Zeitung: Polens Vorschlag – Quadratwurzel-Behandlung für Europa,In: Internet Archive: Memento des Originals vom 3. Dezember 2013 im ), URL: https://web.archive.org/web/20131203232445/http:/www.faz.net/aktuell/politik/europaeischeunion/polens-vorschlag-quadratwurzel-behandlung-fuer-europa-1436661.html vom 25.06.2020.

INFUSA – International Network for a United Nations Second Assembly: Appeal to the United Nations General Assembly to consider the proposal for a UN Second Assembly, In: (Memento des Originals vom 18. August 2005 im Internet Archive) Earth Rights Institute, URL: https://web.archive.org/web/20050818105851/http:/www.earthrights.net/gpa/unsa.html vom 25.06.2020.

Wikipedia, Die freie Enzyklopädie: Degressive Proportionalität, URL:https://de.wikipedia.org/wiki/Degressive_Proportionalit%C3%A4t vom 25.06.2020.

Wikipedia, Die freie Enzyklopädie: Quadratwurzelgesetz von Penrose, URL:https://de.wikipedia.org/wiki/Quadratwurzelgesetz_von_Penrose von 25.06.2020.

ZDF – Zweites Deutsches Fernsehen: Kritik an der Europäischen Union – Die Europäische Union (EU) ist die Gemeinschaft von 27 Ländern Europas. Neben viel Unterstützung gibt es auch Kritik, URL: https://www.zdf.de/kinder/logo/kritik-an-der-europaeischen-union-100.html vom 25.06.2020

Einzelnachweise

  1. Europäische Union: Die Ratsformationen, https://www.consilium.europa.eu/de/council-eu/configurations/
  2. Europäische Union: Europäisches Parlament, https://europa.eu/european-union/about-eu/institutionsbodies/european-parliament_de
  3. Europäische Union: Europäischer Rat https://europa.eu/european-union/about-eu/institutionsbodies/european-council_de
  4. Wikipedia, Die freie Enzyklopädie: Degressive Proportionalität https://de.wikipedia.org/wiki/Degressive_Proportionalit%C3%A4t
  5. Bundeszentrale für politische Bildung: Die EU in der Kritik: Ist die EU undemokratisch organisiert? – Interview mit Hartmut Marhold, https://www.bpb.de/mediathek/182493/die-eu-in-der-kritik-ist-die-eu-undemokratischorganisiert
  6. European Parliament: LEGISLATIVE TRAIN SCHEDULE, https://www.europarl.europa.eu/legislativetrain/theme-a-european-green-deal/table-view/05-2020
  7. European Parliament: LEGISLATIVE TRAIN SCHEDULE – Train View, https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-european-green-deal/dashboard/02-2020
  8. ZDF – Zweites Deutsches Fernsehen: Kritik an der Europäischen Union https://www.zdf.de/kinder/logo/kritikan-der-europaeischen-union-100.html
  9. European Parliament: Ergebnisse der Europawahl 2019, https://europarl.europa.eu/election-results-2019/de/wahlbeteiligung/
  10. Bundeszentrale für politische Bildung: Die EU in der Kritik: Ist die EU undemokratisch organisiert? – Interview mit Hartmut Marhold https://www.bpb.de/mediathek/182493/die-eu-in-der-kritik-ist-die-eu-undemokratischorganisiert
  11. ZDF – Zweites Deutsches Fernsehen: Kritik an der Europäischen Union, https://www.zdf.de/kinder/logo/kritik-an-der-europaeischen-union-100.html
  12. Bundeszentrale für politische Bildung: Die EU in der Kritik: Ist die EU undemokratisch organisiert? – Interview mit Hartmut Marhold, https://www.bpb.de/mediathek/182493/die-eu-in-der-kritik-ist-die-eu-undemokratischorganisiert
  13. F.A.Z. – Frankfurter Allgemeine Zeitung: Polens Vorschlag – Quadratwurzel-Behandlung für Europa, https://web.archive.org/web/20131203232445/http:/www.faz.net/aktuell/politik/europaeische-union/polensvorschlag-quadratwurzel-behandlung-fuer-europa-1436661.html
  14. Wikipedia, Die freie Enzyklopädie: Quadratwurzelgesetz von Penrose, https://de.wikipedia.org/wiki/Quadratwurzelgesetz_von_Penrose
  15. INFUSA – International Network for a United Nations Second Assembly: Appeal to the United Nations General Assembly to consider the proposal for a UN Second Assembly, https://web.archive.org/web/20050818105851/http://www.earthrights.net/gpa/unsa.html
  16. EURACTIV Deutschland: Merkel kritisiert EU-Parlament und Kommission, https://www.euractiv.de/section/wahlen-und-macht/news/merkel-kritisiert-eu-parlament-und-kommission/
  17. Bundeszentrale für politische Bildung: Unionsmethode, https://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/daseuropalexikon/177323/unionsmethode